初智勇：俄罗斯推进北极战略面临的国际困境

作者：初智勇，山东大学国际问题研究院、东北亚学院副研究员

来源：山大国际观察公众号

在俄罗斯的国家复兴战略中，需要大力推动国际竞争力的构建。国际竞争力是长期国家安全的依托和基础。按照保罗•肯尼迪（Paul Kennedy）的说法，经济增长率的差异是大国实力平衡变化的长期动因：长期经济发展速度，决定了大国的兴衰浮沉。但是，就目前来看，俄罗斯拥有国际竞争力的产业较少，主要包括能源、武器、核能、航天等。
能源在俄罗斯的出口和财政收入结构中占有重要地位。而从目前来看，俄罗斯大部分传统能源产地，都面临着资源枯竭、开采成本居高不下的问题。而北极地区蕴藏着大量的能源资源，并拥有联通欧、亚、北美三洲的最短航道——东北航道。对于俄罗斯发展战略——通过国家竞争力的塑造，维护国家长久安全并恢复世界大国地位——来说，北极地区具有重要的战略支撑价值。
因此，近年来，俄罗斯大力推进北极地区的科考、勘测、划界、规范方面的活动，并通过国内与国际的北极话语构建，试图将俄罗斯的北极权益诉求常识化、合法化。
进入21世纪，俄联邦先后出台《2020年前及更长期俄联邦北极地区国家政策基本原则》、《2020年前俄联邦北极地区发展和国家安全保障战略》、《2020年前俄联邦北极地区社会经济发展国家纲要》、《2035年前俄罗斯联邦北极国家基本政策》、《2035前俄罗斯联邦北极地区发展和国家安全保障战略》等国家发展纲要和战略。
在北极作业和航运基础设施规划和研发领域，俄罗斯已采取一系列政策和措施，为俄北极开发战略的实施创造条件。为了推进和加强北方海航道的开发，俄政府于2019年12月公布了《2035年前北方海航道基础设施发展规划》，突出了北方海航道之于北极开发的特殊地位，并对其基础设施建设的目标、方向与路径作出了规划。并提出对北方海航道两大转运港——摩尔曼斯克与堪察加彼得罗巴甫洛夫斯克——的建设计划进行可行性研究。为提升和保障俄罗斯在北极地区的自由行动能力，俄罗斯将建造3艘10510型“领袖”级破冰船和5艘22220型破冰船。俄22220型核动力破冰船是当前世界上动力最强的破冰船，其主要任务是开发北方海路的运输潜力。目前，俄罗斯已经建成2艘22220型核动力破冰船，尚有3艘在建。“北极号”于2020年10月开始服役，“西伯利亚”号预计将在2021年底前投入使用。

核动力破冰船 图源网络

为解决北极地区的能源短缺问题，俄罗斯研发了浮动式核电机组。2019年12月俄罗斯首座浮动核电站“罗蒙诺索夫院士”号开始向北极沿岸的楚科奇自治区佩韦克市供电。2021年9月俄罗斯阿夫里坎托夫机械工程实验设计局（Afrikantov OKBM）成功开发了一款被称为“冰山”的核电厂设计，用于水下和冰上设施，为钻井和生产设施供电。
俄北方舰队“地平线”号水文测量船于2019年10月完成历时65天航程9500海里的海洋勘测。“地平线”号对大约1.3万公里的航道进行了测量，对东西伯利亚海4200多平方公里海底未知区域进行了2.5万公里的勘察。俄将根据此次勘测信息对相应海域的地貌进行绘图。同年，“维齐尔”号、“地平线”号、“阿尔泰”号还对其他海域进行了为期1.5-2个月的类似勘测。2020年则计划对巴伦支海作进一步勘测。这类勘测活动有利于确定俄相关领土的海岸线和领海边界线，强化其对相关地区的实际控制能力和国际权益主张。
近年来，俄罗斯通过官方政治北极话语、媒体北极话语、企业北极话语和学术北极话语，积极推进俄罗斯“北极大国”身份建构。在以上进程中，俄罗斯大力拓展在北极地区的实际控制，并强化相应的法律地位，并在《2035前俄罗斯联邦北极地区发展和国家安全保障战略》中提出，通过经济与政治力量的巩固，将北极作为国家安全的延伸空间。
但与此同时，俄罗斯北极战略的规划与实施，除了面临资金与技术方面的制约之外，还面临着一系列来自国际层面因素的困扰。
首先，俄罗斯与北极国家之间存在划界之争。如俄美白令海划界之争，俄与相关北极国家北冰洋大陆架划界之争。尽管俄罗斯积极通过双多边国际协商与谈判，试图化解与有关国家的相关争议，但在领土或专属经济区划界方面的地缘政治之争具有零和性，很难在现有的国际协调框架内取得有效进展。如俄坚持将门捷列夫海岭、罗蒙诺索夫海岭作为俄大陆架自然延伸部分，这与相邻北极国家的相关诉求是存在冲突的。联合国大陆架界限委员会曾于2019年7月部分通过俄北冰洋大陆架划界案，但其结果可能激起北极国家在这一领域新一轮的国际仲裁竞争。
其次，北方海航道的“内水化”与“国际化”之争。俄罗斯试图以国内法作为引导北方海航道开发的法律基础。《2035年前北方海航道基础设施发展规划》从俄国家层面而非国际化层面，强调加强沿岸基础设施建设，对提升航道国际竞争力的价值与意义。但国际社会普遍不认同俄将北方海航道“内水化”的权利主张。美国在较早时期即针锋相对地提出北极航道的“公共水域”概念。俄以国内法引导航道建设，存在借机坐实“北方海航道”的主权归属企图，必将引起国际舆论对俄这一做法的质疑与发酵。
再次，北极问题“安全化”的潜在升级。俄出于国际影响力及经济实力局限，在大陆架界限与北方海航道的法律地位竞争领域，更多倾向于采取实际控制的先占原则并辅以军事威慑为后盾，试图在相关争议中取得有利地位。但这也强化了北极国家对北极“泛安全化”的意识，普遍视主权维护优先于经济开发、环境保护，各国在增强海上搜救与准军事化能力方面已经展开激烈竞争。例如，美国务卿蓬佩奥在2019年的北极理事会部长级会议上提出，“北极已经成为全球力量和竞争的新舞台”，将俄加强管控和经济发展的活动视为挑衅行动和侵略性模式，号召其他北极国家警惕俄罗斯的北极野心。
最后，来自“绿色议程”的压力。俄在推进北极科研、勘测、开发和军事部署过程中，扩大了人类在北极活动的范围，对北极自然环境与当地土著社区的造成了负面影响。这引起了国际环保组织的密切关注，一些激进的环保国际NGO向国际社会发出有关北极生态环境破坏的预警，甚至通过组织各类抗议活动试图阻止北极开发活动。俄罗斯用于北极能源供应的浮动式核电站，已引起北极居民及环保组织对核辐射的担忧。设置北极环境标准，强化绿色开发约束，成为北极开发合法化并取得国际社会谅解的重要环节。

结 语

俄罗斯正在全力推进北极安全与发展战略：从经济、政治、文化、军事、外交等维度进行整体布局，并在规划、基建、研发、制造及相关配套方面加大投入与支持力度，试图将北极打造为新的经济发展支柱与动力源，并将其作为拓展国家安全纵深的新空间。但与此同时，北极地区在全球新地缘政治格局中的重要地位，使其成为备受区域国家和国际社会关注的焦点，俄罗斯在北极的积极立场与行动，将不可避免地引发与其他国际行为体的竞争与冲突，因此，俄罗斯北极战略的推进与实施，仍面临着诸多限制性因素的干扰，而存在相当程度的不确定性。

俄罗斯北极开发的积极推进，为中俄北极合作创造了新的合作空间。加强中俄在北极的多层次、多领域的可持续发展合作，已经成为两国政府的基本共识。在北极开发领域，特别是在能源开发和基础设施建设领域，俄罗斯资金和技术的短板，以及西方对俄的制裁与封锁，使其对来自中国的合作与支持存在较高的依赖，这为中国企业参与北极的能源开发与基础设施建设提供了机遇。

但与此同时，俄罗斯对北极领土主权的高度关注，及将北极视为国家安全空间的延伸，必将使俄在对外合作过程中，存在戒备与防范心理，并通过以本国法律规范合作规则与进程的方式，力争掌握合作中的主导权，这是中国政府和民间机构在对俄北极合作中应该注意的。

此外，俄罗斯存在将北极泛安全化的地缘战略企图，有可能使俄与北极国家，特别是美国，陷入新地缘竞争的困境，并与俄、西方之间的既有矛盾与冲突混合发酵。中国在参与俄北极开发合作的过程中，应就这类情况的应对备好预案。（注释略）

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